陈文胜:三农一号文件的历史演进与政策变迁

中国农村改革，经历了三大阶段。第一阶段，实行家庭联产承包责任制，主要是调整国家、集体和农民三者之间的利益关系。第二阶段，推进税费改革，主要是调整国家与农民的利益关系。第三阶段，实施城乡一体化发展战略，主要是调整国家与农民、集体的利益关系。到目前为止，党中央一共下发了19个一号文件，在不同的年代背景下各有侧重，从中可以观察中国的农村政策轨迹和改革路径。

1.全面启动农村改革的关键时期

1978年到1995年是中国农村发展最具活力的时期，从1982年开始到1986年连续下发了5个三农一号文件，主要是放活农村，放活农民，拉开了中国农村乡村经济繁荣的序幕，解决了8亿农民的温饱问题。

当时改革开放之初，农民是受惠最大的。多劳就能多得，勤劳就能致富，乡村处处都充满着积极向上的力量。由于那时是食品短缺的时代，改革使最贫困的群体、最落后的乡村最先富起来了。1985年，新中国第一次出现了农村消费占全国绝对比重的态势，农村社会商品零售总额占全国的64％。[1]乡村经济就得到全面繁荣，尤其是乡镇企业的快速发展，在国民经济中的地位不断上升到近一半的比重，拉动了重化工业的增长，有了上世纪八十年代中期中国经济的“黄金增长”，从而成为了后来中国工业革命的源头。

作为一个三农研究者，我曾经长期在乡镇工作，亲历了农村一系列改革。在参加工作的1992年时候，农业发展仍然处于最快的时期，最明显的标志是农民上交农业税都很主动很积极，农民与乡政府没有尖锐对立的矛盾。我作为一个年轻的干部，联系点的村是一个三千多人的大村，就在村广播上作一个讲话，要求农业税在三天之内完成，农民三天内就全部到村干部交完了农业税，没有一个人到农民家中去征收。搞计划生育工作也是这样，比如结扎，就是一个拖拉机到指定地点接人，然后全部拖到医院，农民没有不服从的，表明当时农村的管理秩序很好。但那时候乡政府的权力太大了，除了枪毙人这个权力没有，抓人、关人这些权力都有，法制观念严重缺乏。

2.改革的重心全面向城市和工业转移的阶段

从1987年开始到2003年连续17年没有出台三农一号文件，是中国改革的重心全面向城市和工业转移的阶段。到1995年就是一个转折点，农业经济危机就开始在中国农村蔓延，一直到2003年。

这个危机发生的根本原因是什么呢？除了农业产业转型升级的矛盾外，根本原因就是全党全国的中心工作向工业化和城镇化转移。由于农村改革释放了巨大的活力，取得了卓越的成就，就都认为农村的问题已经不很重要了，而且还要支持和让位于工业和城市，实现了所谓的发展战略转移。这段时期，尽管国家财政收入在不断快速攀升，但包括公共产品和公共服务等各级政府的财政投入都在县城以上，农村不仅没有什么投入，还要征收各种名义的税费，以养活县乡干部，支持城市发展。那时候县委书记对乡镇干部要求的名言是，“有钱能办事的干部不是有本事的干部，只有没钱能办事的干部才是本事的干部”。[2]有钱办事谁不会办？而没钱怎么办事？向农民要钱，而且一切都是以人民的名义。修公路向农民集资：人民公路人民修，修好公路为人民；办电力向农民集资：人民电力人民办，办好电力为人民；建公安局向农民集资：人民公安人民建，修好公安为人民；建法院向农民集资：人民法院人民建，修好法院为人民。凡此种种，大量的现代化建设，都是向农民要钱。尤其是处于中国人口高峰期，需要不断扩大农村中小学的规模，从而需要大规模的资金来建学校，而各级政府对县城以下的农村学校基本上没有什么投入，也同样是向农民集资：自己的孩子自己爱，自己的学校自己盖。所以，由于这样一个制度和体制，农业的危机就爆发了。

农业的经济危机，必然会引发农村基层政权的危机，并引发基层党群关系、干群关系不断恶化，乡村组织空心化，公信力快速下降，也由此带来了农村基层社会危机，导致长期积累在农村基层的矛盾集中爆发出来。在2003年以前，农民抗税抗粮、集体上访和群体性事件不断发生最引人注目，特大群体性事件的不断增加，成为中国农村的普遍现象和主要问题，直接影响农村社会稳定。在我工作过的地方衡阳县，在2003年前发生农民抗税抗粮、集体上访和群体性事件就高达100余次；其中涉农群体性事件，1995年一起、1996两起、1998年四起、1999年三起，涉及10个乡镇；有一个乡镇的农民把乡镇书记衣服脱掉关到牛栏长达十多个小时。[3]

作为乡镇干部，我亲身感受到工作环境是前所未有地艰难，基层干群关系是前所未有地恶化。我大约是2000年底到衡阳县三湖镇担任镇长，1999年就发生了一个震惊全国的恶性涉农案件，就是镇政府在收取农民统筹提留和进行计划生育工作时，与农民发生了严重冲突，打伤了上百名农民，湖南省委以１号文件进行了通报批评，十多名镇干部分别受到党纪、政纪处分，有的甚至被追究刑事责任，县委书记被免去职务。

现在来回顾这个事件，干部作风问题无疑是一个导火索，而全国性的农村经济大危机是事件发生的根源。1993年前农民的稻谷在田间就被抢购了，价格曾经一度飙高到83块钱100斤。以当时的购买力和物价水平，这样的价格就无疑大幅度地提高了农民的农业收入。到1999年的时候，粮食价格下跌到30块钱100斤，而且粮站还打白条，三湖镇有一个农民卖粮时愤怒地把稻谷倒在河里。一方面谷贱伤农，另一方面农民负担因而居高不下，如三湖镇当时全面进行中小学危房改造和乡村道路建设，每亩田一年上缴税费最高达170元多元。农民本能地喊出了三句口号：“农村的出路在抛荒，农业的出路在缺粮，农民的出路在进城”。这就是为什么在2000年前后有这么多农民抛荒，因为种得越多就亏得越多。所以，全国粮食产量在1998年达到最高峰，接着粮食产量连续五年下降，在2003年降到最低点。[4]李昌平在2000年3月致信国务院领导，指出“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。

古今往来，农民越穷，国家就难以稳定。2003年以前这样的群体性事件不断发生，规模不断扩大，这就不仅仅是经济问题，更是一个政治问题。如果不在政治上重视这个问题，那农民起义就真的有可能发生。而政治是经济的集中表现，农村政策最终目的是为了保障的农民根本经济利益，这是在中国农村政策所必须具有的最大政治性。因此，中国的三农问题归根到底是经济问题，核心是农民的利益问题。当农民的根本经济利益得不到保障时，再牢不可破的干群关系也难以维系。

到2003年的时候，全社会终于意识到三农问题是中国的头等大事。在工业化、城镇化的大趋势中，必须要加强农业在国民经济中的基础地位。特别是学术界对拉美化陷阱展开了讨论，不少观点认为拉美化问题出现的原因之一就是牺牲农业成就工业，尽管带来短暂的繁荣，但最终使工业化、城镇化难以持续，也就敲响了中国的警钟。

3.实施“以工补农”、“以城带乡”的发展战略时期

危机发生了，然后就是政策转轨。2002年11月党的十六大正式提出统筹城乡经济社会发展，2003年10月党的十六届三中全会将“统筹城乡发展”放在“五个统筹”之首，2004年一号文件以促进农民增收为主题推出一系列惠农政策，是推动后来实施“以工补农”、“以城带乡”发展战略的先声，是自此以后所有一号文件含金量最高、政策效应最好、措施执行最有力的一个。2004年9月党的十六届四中全会正式提出“两个趋向”的重大历史论断。[5]

在2004年当年就快速地化解了农业危机，扭转了连续5年下降的局面，粮食总产量达4.69亿吨，比2003年增产3877万吨，增长9%，从此便连续增产了十多年，刷新了世界农业发展的历史记录。2004年农民人均纯收入为2936元，比2003年增加314元，增长12%，扣除价格因素，实际增长6.8%，增幅居过去七年之首。以2004年一号文件为基础，奠定了把解决好三农问题作为全党工作重中之重的地位。2006年彻底取消了农业税，继续实行最低收购价，粮食直补、农机具购置补贴、农资综合补贴和良种补贴只增不减，农村基础设施建设等各项投入不断加大，逐步全部免除农村义务教育学杂费，新型农村合作医疗逐步扩大等等，从2004年到2016年，是中国工业反哺农业的新时期，农业发展进入新阶段。而且国民经济从2004年到2007年连续四年以10.0％以上的速度增长，实现了国民经济和农业双赢的局面。[6]

2004年我是衡阳县三湖镇党委书记，作为最基层的乡镇干部在执行这个一号文件。首先感受到2004年的一号文件发出了明确的政策信号，提出对农村实施多予、少取、两减免三补贴的政策，推出了与农民种粮有着密切联系的举措：实行最低收购价，减免农业税和农业特产税，实行种粮直接补贴、良种补贴和农机补贴，农民每亩可以得到11块钱的直接补贴，三湖镇农民共得到减免和补贴人均就达50多元钱，十分明显地起到了调动农民生产积极性的政策杠杆作用。按照2004年一号文件规定，最低收购价早稻为每百斤70元、中晚籼稻为每百斤72元和粳稻为每百斤75元，而在实际收购时，市场价格每百斤普遍都高出2元钱以上，比2003年前价格最低的时候价格每百斤高出40多元。2003年三湖镇抛荒达40％以上，农民年收入不足千元。2004年仅早稻一项三湖镇全镇总产量就达850万公斤，比往年增加了50％。按增加粮食总产量计算，全镇农户人均增收1100元。全镇还增加了21台大型农机。到8月底，三湖镇全年的农业税便征收完毕，其征收速度和上交率是1995年以来最快、最好的一年。

可以说，2004年一号文件的三农政策是一个历史拐点，是一个划时代的转轨。

4.农业发展进入由总量不足向结构性矛盾转变的战略转型时期

2004年到2015年实现了粮食产量“十二连增”，农民收入“十二连快”，使中国农业发展处于历史上最好的时期，彻底打破了“谁来养活中国”的预言，中国从来没有像今天这样远离饥饿的恐惧。伴随国民经济的快速发展，城镇居民收入的快速增长、消费水平的快速提升，农产品消费进入结构转型期。由于告别了食品短缺时代，农产品从卖方市场逐渐转变为买方市场，而农民的生产与市场脱节，造成供不应求与供大于求同时并存，农业供给呈现阶段性、结构性供需不对称的过剩特征，导致粮食“高产量、高进口和高库存”的“三量齐增”现象出现。因此，农业发展供需关系的演变，由改革开放前的强制性农村生产满足城市消费、到改革开放后由农民生产主导市场消费、再到近期由市场需求主导农产品供给，这样一个由长期短缺向总量平衡、丰年有余再到当前阶段性过剩的历史变迁。[7]为什么呢？农产品确实是多起来了，但品质好的不多，特别是优质的、绿色的不多，消费者放心的农产品不是很多，而国外进口的又越来越多。

2016年中央一号文件开头第一句话就是明确已进入新的历史阶段，而不是阶段性的变化。我认为这是对中国农业发展进入战略转型的关键阶段的重大判断，要求推进农业供给侧结构性改革，标志着中国农业农村发展思路的重大转变。文件提出在确保农业生产能力、农民增收、农村稳定三条底线的基础上，把改善供给结构、提高供给质量作为主攻方向。因此，以市场需求为核心优化资源配置，实现由注重数量增长向更加注重质量要求转变、由生产导向向消费导向转变、由政府直接干预价格向市场决定价格转变、由单纯粮食安全战略向多重战略目标转变，从而达到优化农业结构、提高农业市场竞争力、加快农业体制机制创新、实现农业可持续发展的总体目标，这是未来相当长时期内农业政策的基本趋向。[8]

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（作者系湖南省社会科学院农村发展研究中心研究员,本文节选自作者在湖南省社科院农村发展研究中心举办的“历年中央一号文件回顾与展望”研讨会上的发言录音整理文本之一，题目为编者所加，未完待续）

讲座连载：

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